Uma análise empírica das mudanças recentes e das heterogeneidades da produção residencial nos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana em São Paulo
Ano de publicação ou divulgação do estudo: 2023
A criação dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETUs) foi um dos principais destaques do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo (PDE-SP) aprovado em 2014 e um dos assuntos mais discutidos durante sua revisão em 2023. Os EETU, ou simplesmente eixos, buscam incentivar o adensamento, qualificar a ocupação e promover usos mistos nas áreas com boa oferta de transporte público coletivo e fomentar centralidades locais próximos às estações de trem, metrô e corredores de ônibus. Com mais pessoas morando e trabalhando próximos a uma estação de metrô ou de um corredor de ônibus, diminui a dependência de veículos automotores de uso individual, deslocamentos ativos e sustentáveis são estimulados e reduz-se o congestionamento, otimizando a infraestrutura já existente. Também se favorece a oferta de moradias próximas a centralidades econômicas, reduzindo a necessidade de longas viagens.
O PDE-SP de 2014 definiu a área abrangência dos EETUs pelas quadras inseridas na faixa de 150 metros de cada lado dos corredores de ônibus (mas inteiramente contidas na faixa de 300m), bem como no raio de 400m ao longo das estações de metrô e trem (mas internas à circunferência com raio de 600m)1. Na recente revisão do PDE-2014, aprovada em junho de 2023 na Câmara de Vereadores de São Paulo, a área de influência dos eixos foi ampliada e abriu-se a possibilidade de demarcação, quando da revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS), também conhecida simplesmente por Lei de Zoneamento, prevista para ocorrer ainda em 2023, de quadras tocadas pelo raio de até 700m a partir das estações e 450m do eixo das vias de corredores. Este estudo faz análise retrospectiva de como foi a produção imobiliária nos eixos nos últimos anos. Assim, consideramos aqui as quadras demarcadas como eixo conforme PDE-2014 e LPUOS-2016.
O mapa abaixo mostra as áreas demarcadas como eixos segundo critérios do PDE-2014 e da Lei de Zoneamento de 2016.
Os principais incentivos definidos pelo PDE-2014 e pela LPUOS-2016 para direcionar e qualificar o adensamento construtivo nos eixos foram: (i) a possibilidade construir mais e mais alto; (ii) número mínimo de unidades residenciais em função do tamanho do terreno; (iii) uma vaga de garagem por unidade; (iv) estímulo para usos mistos e lojas no térreo; (v) mais calçadas e espaço para pedestres; conforme ilustra a figura.
Os EETU se concentram em regiões consolidadas da cidade, onde está presente a maior parte dos comércios, empregos e infraestrutura urbana. Mesmo antes de passarem a ser regulados por uma zona específica a partir do PDE-2014 e LPUOS-2016, os quarteirões dos atuais eixos já apresentavam concentração de urbanidades, alta demanda locacional e, portanto, alto valor da terra. Ainda assim, verificou-se um considerável aumento da produção habitacional formal nos eixos em todos os indicadores avaliados, conforme os gráficos abaixo.
Ao separar os licenciamentos regulados pelo regramento anterior (PDE-2002 e LPUOS-2004) e pelo atual (PDE-2014 e LPUOS-2016), verifica-se que houve um maior crescimento da atividade imobiliária nos eixos a partir de sua efetiva instauração. Todos os indicadores cresceram consideravelmente mais nos eixos do que o resto da cidade em termos percentuais, conforme tabela abaixo.
As mudanças identificadas refletiram também em diferentes tipologias de empreendimentos e unidades sendo produzidas nos perímetros dos atuais eixos. A partir de 2017, passaram a ser licenciados empreendimentos com mais unidades e mais pavimentos nos eixos, repercutindo o aumento de potencial construtivo introduzido no PDE-2014.
Como estes eixos são ativados por infraestruturas de transporte, fizemos o exercício de identificar qual eixo foi ativado por qual infraestrutura de transporte utilizando o critério definido no PDE-2014. No entanto, a maior parte das quadras dos eixos foram ativados por infraestruturas de metrô seguindo o critério adotado (39,4 km² ativados por metrô, 13,2 km² por ônibus e 5,5 km² por trem). Por consequência também predominam os empreendimentos em quadras de eixos ativadas por metrô, conforme gráfico abaixo.
Evolução do número de empreendimentos licenciados por tipo de Eixo e por tipo de empreendimento (2013-2021)
Para uma análise mais granular, foram exploradas exatamente quais foram as estações ou corredores de ônibus mais efetivos em atrair licenciamentos de empreendimentos residenciais. Dado que a área total das quadras ativadas por cada infraestrutura de transporte varia de forma muito significativa, utiliza-se a densidade de unidades residenciais licenciadas como métrica que permite comparações. As quadras de eixo ativadas por sua proximidade com as estações Vila Madalena, Oscar Freire e Brooklin foram as que mais atraíram unidades sob a legislação atual dada sua área total: entre seis e sete mil unidades por km2, conforme gráfico abaixo. Em seguida aparecem as estações Sumaré, Ana Rosa e Perdizes com valores ao redor de quatro e cinco mil unidades por km2 de quadras ativadas como eixos.
Infraestruturas de transporte de referência por densidade de unidades residenciais licenciadas a partir do PDE-2014 e LPUOS-2016 (2014-2021)
O mapa abaixo identifica tais infraestruturas espacialmente e sinaliza sua atratividade, chamando atenção também para a alta concentração de estações mais atrativa no quadrante sudoeste da cidade.
Por fim, interessa verificar as estações de transporte de acordo com a variação entre unidades licenciadas a partir do regramento anterior e no regramento atual. Ou seja, quais foram as estações que passaram a atrair mais empreendimentos a partir do PDE-2014 e LPUOS-2016 e quais sofreram pouca alteração. O gráfico abaixo explora esse diferencial em função da proximidade destas infraestruturas ao centro da Cidade. Observamos a presença de infraestruturas de transporte que ganharam atratividade a partir da legislação atual em diferentes distâncias em relação à Praça da Sé. Ou seja, não é possível dizer que apenas eixos próximos ao centro da Cidade e em regiões consolidadas atraíram o mercado imobiliário quando medido em termos de licenciamentos de construção emitidos.
Diferencial de unidades licenciadas por infraestrutura de transporte em função da distância ao centro (PDE-2002 e LPUOS-2004 vrs PDE-2014 e LPUOS-2016)
Os dados e análises apresentados aqui demonstram a intensa dinâmica imobiliária que se pode observar nos eixos a partir dos dados de alvarás de construção. Há evidências de que os parâmetros urbanísticos dos eixos têm sido capazes de promover alterações na tipologia dos empreendimentos e das unidades que ocorrem em seu perímetro. Emerge desta análise empírica evidências de que a atratividade dos eixos não se deu apenas nas regiões centrais e consolidadas, mas também nas regiões mais distantes, apesar da limitada capilaridade da rede de transporte de alta e média capacidade na cidade. Desta forma, apesar dos Eixos não serem homogêneos, seus parâmetros parecem estar sendo capazes de promover transformações em regiões heterogêneas de São Paulo.
Este estudo é fruto do esforço analítico desenvolvidos no âmbito do projeto Acesso a Oportunidades no PDE-SP, realizado pelo Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper. A pesquisa se debruça principalmente sobre os dados de alvarás de construção para explorar diferentes recortes, na busca por entender as heterogeneidades e nuances por trás das mudanças recentes da cidade. O estudo completo apresenta mais detalhes metodológicos e análises complementares como, por exemplo, a separação em produção residencial de mercado ou para famílias de baixa renda, a evolução do consumo de terrenos em áreas de eixo e o potencial de ativação de novos eixos na cidade.
